viernes, 16 de septiembre de 2016

Carlos Flores

Armonizando los sistemas, evaluación de la construcción de futuro en el ámbito tributario: la excepción a la legitimidad para obrar activa del Estado

Genera competitividad la excepción establecida en el cuarto párrafo del artículo 157 del Código Tributario.?
SUNAT hoy convive articulando su sistema tributario con otras instituciones de otro sistema por ejemplo el comprobante de pago coexiste con las normas del consumidor, su virtualización a soporte magnético ha animado a operadores remoras de empresas de telefonía a operar en el país. Campañas que abaratan la emisión del comprobante son un factor determinante para la competitividad del páis y ofrecen tarifas bajas como tuenti o virgin móvil generando mas competencia y por ello bienestar en la comparación de servicios y precios.

Sin embargo, mientras que el país avanzó incorporando sistemas administrativos para perfeccionar la eficacia y eficiencia del Estado, esta mala cosutmbre de que el congreso delegue funciones a otro poder nos ha pagado factura. El sistema tributario no se ha actualizado no por culpa de los servidores de la SUNAT si no porque el congreso no se animó a cumplir la labor que la constitución que le encomendó, esto no compete al poder ejecutivo, mejorar las condiciones de competitividad a la luz de economistas de talla mundial, entre ellos Fukuyama, indican que el Estado hoy debe ser capaz de brindar las condiciones para que la economía genere la suficiente riqueza, el Estado no genera la riqueza (la acumula pero no la produce), la riqueza la genera los operadores en el mercado, pero eso solo se puede hacer realidad cuando hay estas tres tareas cumplidas:

La descripción de la realidad se debe hacer desde los claustros académicos quienes no deben renunciar a analizarlo todo. Las tesis universitarias deben diagnosticas la enfermedad estatal, evaluar las soluciones posibles al resfrio público.
La solución de los problemas públicos y su implementación debe ser encargada a personal altamente especializado, solo deben asumir los puestos de dirección de las entidades clave personas con reconocimiento pública y experiencia asertiva demostrada.
La población debe odiar la corrupción, no se puede demostrar que el sistema esta mejorando a personas que no entienden lo que se mejora. Si la corrupción beneficia a muchos porque sería un problema. Es un tremendo problema causado por años de silencio, hoy el servidor y el funcionario deben aliarse con otros para señalar las cosas deben cambiar y explicar que de bueno traen los cambios que proponen de tal forma que al explicarlo un niño de seis años lo entienda.

Esto implica un esfuerzo y horas hombre tremendo combinada con la suficiente habilidad social y con presentaciones de alto impacto cautiven a la población en la mejora. Algunas mejoras son de largo plazo como las obras monumentales de infraestructura otras son inmediatas.

De ahí que para los legisladores la construcción de futuro sea mas facíl por eso duele que la postergación de las soluciones no sean discutidas suficientemente, cada uno de los temas implican un criterio técnico debiendo verificarse todas las aristas.

Al principio de los noventa era necesario un Código Tributario como el que tenemos ahora, la disminución de tributos y la construcción de futuro de respeto a la actividad de la Administración cautivaban la atención de los claustros, hoy las modificaciones que sufrió el Código para ayudar a la recaudación son incontables y se encuentran en todo su texto.

La dolorosa descripción de la realidad en la normatividad peruana.

Hoy la norma madre esta articulada adecuadamente con las normas tributarias impositivas en un Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N.° 133-2013-EF, sin embargo coexisten con otros sistemas en una nube indpendiente suspendida a tal forma que tiene una altura que la desprende de todos los demás sistemas a pesar que el artículo 74 de la Constitución señala recauda pero respetando los derechos humanos.

De esta forma coexiste el Código Tributario, ballena en este mar de normas, en el sistema tributario pero con otras normas ballena. El huachafamente denominado espectro de normas del ordenamiento jurídico peruano tiene otras normas ballena en como el Decreto Legislativo N.° 1068 Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, el Decreto Legislativo N.° 1088 Ley del Sistema de Planeamiento Estratégico del Estado, la Ley N.° 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y su versátil Plan Nacional de Modernización de la Gestión Pública, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-PCM.

Tal como indica el maestro Plazas Vega no se entiende por que algunos académicos no evalúan el sistema tributario como uno que forma parte de otro gran sistema como el presupuestal regulado en el Perú por la Ley 28411, por ejemplo si se evalúa la Ley N.° 29816 Ley de Fortalecimiento de la SUNAT la norma cumple con el deber de adscripción a un ente rector, sin embargo a veces ni siquiera es invitada a formular sus ideas para el PESEM del Ministerio de Economía y Finanzas.

Es así como esta ballena tributaria ha cursado los mares sin conversar con los demás sistemas a una altura y con una temperatura que la resfria constantemente, cada vez que le es comparada con otras, su aleta de impugnación es gruesa y esta cargada de normas especiales que la distinguen, en su momento herramientas necesarias hoy veremos, a través de la evaluación de sus instituciones si dicha aleta la ha convertido en un ser extraño, tal vez inclusive ya no parece un mamífero. Su aspecto es tal que muchas la confunden con un monstruo siendo un Moby Dick, respetada no por sus motivos si no por las consecuencias de su actuar.

Analicemos tan solo una de las instituciones que la hacen peculiar como siempre todo parte de la Constitución, la mitigación del poder del Estado mediante un sistema de evaluación por un superior jerárquico que a su vez es evaluado luego a nivel judicial:

La Constitución Política del Perú señala:

Artículo 47°.- La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales.

Artículo 148°.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.

La norma es clara el ciudadano puede defender su argumento en vía administrativa es mas debe hacerlo para luego sujetar dicho poder del Estado a la evaluación del Poder Judicial, en este caso la Procuraduria y su sistema se apersonan no puede iniciarse ningún juicio al Estado si es que primero no se notifica al Procurador, ello encuentra consonancia con la practica en la SUNAT.

Aquí la defensa de los argumentos puede conllevar a un proceso largo en dos super etapas administrativa y judicial. Pero esto es porque el ciudadano sometido a la imposición tiene derecho a probar hasta el último ante un tribunal final indepediente que tiene la razón, generando cosa juzgada.

Y decimos ciudadanos por que son las entidades las que articulan la imposición, a pesar de esta lógica ancestral, en el Perú al igual cuasi solo al igual que Honduras se ha estimado que la SUNAT puede ser afectada por el Poder del Estado. Como si la autonomía pudiera mellarse via Resolución del Tribunal Fiscal (RTF), se le ha concedido una herramienta más.

Si bien convergen las normas armoniosamente en las competencias el Código Tributario regula la legitimidad para obrar activa en el artículo 157 del Código Tributario con una especial característica:
Artículo 157°.- DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha resolución podrá impugnarse mediante el Proceso Contencioso Administrativo, el cual se regirá por las normas contenidas en el presente Código y, supletoriamente, por la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.

La demanda podrá ser presentada por el deudor tributario ante la autoridad judicial competente, dentro del término de tres (3) meses computados a partir del día siguiente de efectuada la notificación de la resolución debiendo contener peticiones concretas.

La presentación de la demanda no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la Administración Tributaria.

La Administración Tributaria no tiene legitimidad para obrar activa. De modo excepcional, la Administración Tributaria podrá impugnar la resolución del Tribunal Fiscal que agota la vía administrativa mediante el Proceso Contencioso Administrativo en los casos en que la resolución del Tribunal Fiscal incurra en alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10° de la Ley N ° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Aquí no existe problema dado que el Congreso establece cuales son los intereses del Estado y este se articula, se relaciona, se imbrica (término colombiano), se alinea al Decreto Legislativo N.° 1068, Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado señala:
Artículo 5 Principios Rectores

La Defensa Jurídica del Estado se rige por los siguientes principios:

Legalidad: Los Procuradores Públicos y abogados del Sistema de Defensa Jurídica del Estado están sometidos a la Constitución, a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico.
Autonomía funcional: La Defensa Jurídica del Estado se ejerce por medio de los Procuradores Públicos, quienes actúan con autonomía en el ejercicio de sus funciones, quedando obligados a cumplir los principios rectores del sistema.
()
g)  Especialización: Se garantiza y preserva la especialización de los Procuradores Públicos.

La transversalidad institucional funciona a tal grado que los Procuradores deben gestionar entre si la solución, el sistema señala que antes de demandarse entre instituciones o cuando dos instituciones son coparte deben articular su defensa coordinando entre los procuradores especializados.

Los Sistemas involucrados en la Gestión de la Defensa Judicial del Estado en el ámbito Especializado Tributario.
En la actividad de la Procuraduría de la SUNAT convergen cuatro Sistemas alineados o imbricados en una relación cuyo rumbo cambió en el año 2001.
Los dos primeros Sistemas nuevos y son administrativos: de Planeamiento Estratégico del Estado (SINAPLAN) que se encuentra íntimamente ligado al Sistema de Modernización de la Gestión Pública del Estado este último que tiene efectos con todos los demás sistemas interrelacionados.
El Segundo Sistema es el Tributario cuyo problema público de evasión es solucionado con las normas que defiende el Procurador Público de la SUNAT.
El Tercer Sistema es administrativo y es el de la Defensa Jurídica del Estado, el mismo que sustenta los principios rectores de la Legalidad, la Autonomía y la Especialidad de la Procuraduría.
La conexidad de los dos primeros Sistemas es mayor y su evaluación en el presente informe se sustenta en la Ley 27658, que ordena que la gestión del Estado se realice con privilegio al servicio del ciudadano y tiene como acción principal lo indicado en el inciso d) del artículo 5 respecto la eliminación de la duplicidad o superposición de competencias con el fin de dar mayor eficiencia en la utilización de los recursos. Es así que se reguló el Poder Ejecutivo con la Ley 29158, estableciendo la necesidad generar adscripción en el artículo 31 y 33 en el año 2002, situación que cumplió la SUNAT cuando se puso en vigencia la Ley 29816 a partir del año 2012.
Así, en relación con los procesos judiciales tributarios la SUNAT actualmente se encuentra cumpliendo las funciones como ente técnico especializado debiendo realizarlas de conformidad a las Disposiciones incluidas en Decreto Supremo emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas. Como consecuencia de esta organización acorde a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el Decreto Legislativo N° 1088 y la Directiva General del Proceso de Planeamiento (SINAPLAN) aprobado por Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 01-2014-CEPLAN-PCD, se promueve el perfeccionamiento de los sistemas administrativos y no administrativos, las cuales incluyen a las funciones de la SUNAT, y por tanto de su Procuraduría Pública por expreso mandato de los incisos a) y g) del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1068.

El Plan Nacional de Modernización de la Gestión Pública aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-PCM señala:
2.1. La visión: un Estado moderno al servicio de las personas
a. Orientación al ciudadano

La razón de ser de la gestión pública es servir a los ciudadanos. Ello significa que el Estado y sus entidades deben definir sus prioridades e intervenciones a partir de las necesidades ciudadanas y en función de ello, establecer las funciones y los procesos de gestión que permitan responder más y mejor a esas necesidades con los recursos y capacidades disponibles en cada momento presente.
()

d. Transparencia, rendición de cuentas y ética pública

Los funcionarios públicos deben servir a los intereses de la Nación, procurar aumentar la eficiencia del Estado para brindar una mejor atención a los ciudadanos y actuar con probidad, idoneidad, veracidad, justicia, equidad, lealtad y respeto al Estado de Derecho y a la dignidad de las personas.

2.3. Objetivos de la política

La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública tiene el siguiente objetivo general: Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país.

Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:

Articulación intergubernamental e intersectorial
Las entidades públicas deben planificar y ejecutar sus acciones de manera articulada, tanto a nivel de los sectores, de los sistemas administrativos como entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación y la coordinación continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre sí de otras formas posibles, para poder responder a las demandas ciudadanas con efi ciencia y de manera oportuna. ()
Resulta difícil saber como este sistema puede generar cambios dado que la actividad recaudativa y fiscalizadora no suele darle la razón al ciudadano usuario, pero ello no quiere decir que se deje cumplir el sistema, aquí hay un usuario en el caso y los demás usuarios que si pagan y si declaran correctamente en la fecha de vecimiento correcta a quienes no se les puede defraudar dándole la razón a quien se aprovecha y no cancela a tiempos sus tributos por razones individuales que solo lo benefician a él. Es decir el ciudadano en este contexto es la colectividad, pero no por ello el ciudadano usuario del caso deja de de ser ciudadano por lo que la tarea no es imposible teniendo un grado dificultad que solo la experiencia puede manejar.

Las razones del sistema tributario.
El Código Tributario es la norma que contiene los principios generales, instituciones, procedimientos y normas del ordenamiento jurídico-tributario, e incluye entre sus disposiciones, aquellas referidas a la regulación de la legitimidad para obrar activa del Estado en materia tributaria, norma que excepcionalmente le permite a la SUNAT desde el año 1992 iniciar proceso judicial en contra del Estado y del deudor tributario a fin de revertir los efectos de una Resolución del Tribunal Fiscal, tan solo en los casos en que acredite causal de nulidad establecida en la Ley N.° 27444.
La evaluación de la idoneidad legal de la medida excepcional encuentra un contexto cambiante en el tiempo debido al perfeccionamiento de las normas de Gestión Pública requiriendo que la toma de decisión de iniciar, continuar, desarrollar o extinguir instituciones del subsistema impugnativo tributario, se presente a la luz del rol del Estado definido en las normas del espectro jurídico que han prevalecido a pesar de los cambios de gobierno.
Resulta necesario evaluar si la excepción a la no legitimidad para obrar activa de la SUNAT constituye una norma que:
Incrementa el nivel de complejidad del sistema tributario.
Acrecienta los conflictos de interés en vez de disminuirlos.
Impide la interacción entre el ciudadano y el Estado.
Constituye un servicio innecesario y no plenamente justificado.
Disminuye la competitividad de los operadores de la economía peruana.
Es preciso señalar que en toda entidad del Estado es necesario el control por lo que en el caso se dude de la idoneidad de los vocales en la redacción y decisión de las RTFs es necesario fiscalizar sus incrementos patrimoniales y su desenvolvimiento moral en la medida que se encuentra dirimiendo en forma independiente, imparcial e impartialmente la correcta aplicación de la norma tributaria. No cabe duda que dichas decisiones puede socacar el tesoro y crear forados en el presupuesto público sin embargo de eso se trata, de escoger a quienes sean concientes en balancear las virtudes colectivas de las normas tributarias con el adecuado ejercicio del poder por parte de las instituciones tributarias.
El papel de la SUNAT fue cuidar las metas recaudativas cuestionando las actividades de emisión del Tribunal Fiscal, sin embargo dicho rol solo le compete al MEF debiendo sancionar, investigar, fiscalizar la actividad de sus vocales garantizando una emisión independiente eliminando la posibilidad de corrupción al interior de su entidad. Dicha labor no le compete al ente recaudador dado que toda resolución anulada por el Poder Judicial debió generar responsabilidad respectiva en el vocal respectivo situación que hasta la fecha entendemos no a ocurrido o no se ha difundido que es al final lo mismo por no transparente y por ello no moderno.
La necesidad de evaluar es justamente transparente para los ciudadanos todas las decisiones del Estado y ello incluye todas las actividades de impugnación y sus resultados.
A pesar del poder de usar la excepción no se ha llegado a mayores al parecer los años que transitan los expediente en el Poder Judicial no afectan a nadie y eso es lo que se nos quiere hacer creer. Dado que nadie evalua podemos seguir enfrentándonos en juicio por que las decisiones del Poder Judicial no se conocerán de acá a seis años

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