Derechos de los ciudadanos versus las Facultades de la Administración Tributaria
Carlos Augusto Flores Espinoza
El problema de la proporcionalidad consiste en saber si no se está disparando a los gorriones con un cañón”. (PHILIPPE, X. Le côntrole de proportionalité). Citado por Becerra Suarez
Las Facultades otorgadas a la Administración nacen para servir al país. El país está conformado por ciudadanos. No puede existir facultad ejercida en contra de los intereses ciudadanos, sin embargo la realidad cobranza de tributos y la lucha contra el contrabando obligan al Estado a intervenir en pos del bien común que debe reflejarse en un marco que mida el nivel satisfacción del ciudadano. Los funcionarios y servidores públicos deben escoger el bien común sobre el bien particular en forma proporcional para construir ética. La cobranza coactiva de los tributos y la lucha contra el contrabando y la evasión son negocios similares, muy diferentes a los de facilitación del cumplimiento tributario y del comercio exterior, dado que modifican o eliminan conductas perniciosas para la sociedad, generando riesgos a los free riders, los evasores y contrabandistas que generan deslealtad, frente a los contribuyentes que si cumplen el ordenamiento y contribuyen.
Por muy loables sean los esfuerzos de la Administración Tributaria por intervenir y solucionar los problemas públicos mencionados, el principio de proporcionalidad obliga en el ámbito de la actuación de las facultades legalmente otorgadas, como si fuese un “filtro de armonía” que impide que la actividad de la Administración Tributaria “sobrepase los límites exigibles para la consecución de los intereses colectivos cuando los derechos individuales son afectados o menoscabados infundadamente” (Becerra Suarez, 2012) . La desatención de la proporcionalidad resta legitimidad a los actos de la SUNAT. En el ámbito tributario el respeto a los derechos fundamentales en el Perú no constituye un principio sino un mandato de nivel constitucional, al estar expresamente incluido en el artículo 74 de nuestra Carta Magna peruana del año 1993.
Las competencias y el perfil de los trabajadores de la Administración Tributaria deben incluir un alto conocimiento de los sub principios o tests de proporcionalidad los mismos que se encuentran desarrollados en la Sentencia del Tribunal Constitucional emitido en los Expediente 0030-2004-AI/TC, Expediente N° 0012-2006-PI/TC, 00045-2004-PI/TC y son los siguientes: “a) si la medida estatal que limita un derecho fundamental es idónea para conseguir el fin constitucional que se pretende con tal medida; b) si la medida estatal es estrictamente necesaria; y, c) si el grado de limitación de un derecho fundamental por parte de la medida estatal es proporcional con el grado de realización del fin constitucional que orienta la medida estatal.” (Becerra). Por otro lado, debe aprovecharse la oportunidad del contacto ciudadano-Estado en nuestro ámbito con un nivel de participación ciudadano de consulta no vinculante a fin de que la Reglamentación de las Leyes encuentren una etapa previa real de conocimiento y satisfacción ciudadana que le den legitimidad adicional, que hoy no es la mejor.
No existe un versus en la relación expuesta si no una imbricación necesaria para solucionar problemas públicos con inteligencia prospectiva y proyectándose en el usuario.
viernes, 16 de septiembre de 2016
Carlos Flores
Armonizando los sistemas, evaluación de la construcción de futuro en el ámbito tributario: la excepción a la legitimidad para obrar activa del Estado
Genera competitividad la excepción establecida en el cuarto párrafo del artículo 157 del Código Tributario.?
SUNAT hoy convive articulando su sistema tributario con otras instituciones de otro sistema por ejemplo el comprobante de pago coexiste con las normas del consumidor, su virtualización a soporte magnético ha animado a operadores remoras de empresas de telefonía a operar en el país. Campañas que abaratan la emisión del comprobante son un factor determinante para la competitividad del páis y ofrecen tarifas bajas como tuenti o virgin móvil generando mas competencia y por ello bienestar en la comparación de servicios y precios.
Sin embargo, mientras que el país avanzó incorporando sistemas administrativos para perfeccionar la eficacia y eficiencia del Estado, esta mala cosutmbre de que el congreso delegue funciones a otro poder nos ha pagado factura. El sistema tributario no se ha actualizado no por culpa de los servidores de la SUNAT si no porque el congreso no se animó a cumplir la labor que la constitución que le encomendó, esto no compete al poder ejecutivo, mejorar las condiciones de competitividad a la luz de economistas de talla mundial, entre ellos Fukuyama, indican que el Estado hoy debe ser capaz de brindar las condiciones para que la economía genere la suficiente riqueza, el Estado no genera la riqueza (la acumula pero no la produce), la riqueza la genera los operadores en el mercado, pero eso solo se puede hacer realidad cuando hay estas tres tareas cumplidas:
La descripción de la realidad se debe hacer desde los claustros académicos quienes no deben renunciar a analizarlo todo. Las tesis universitarias deben diagnosticas la enfermedad estatal, evaluar las soluciones posibles al resfrio público.
La solución de los problemas públicos y su implementación debe ser encargada a personal altamente especializado, solo deben asumir los puestos de dirección de las entidades clave personas con reconocimiento pública y experiencia asertiva demostrada.
La población debe odiar la corrupción, no se puede demostrar que el sistema esta mejorando a personas que no entienden lo que se mejora. Si la corrupción beneficia a muchos porque sería un problema. Es un tremendo problema causado por años de silencio, hoy el servidor y el funcionario deben aliarse con otros para señalar las cosas deben cambiar y explicar que de bueno traen los cambios que proponen de tal forma que al explicarlo un niño de seis años lo entienda.
Esto implica un esfuerzo y horas hombre tremendo combinada con la suficiente habilidad social y con presentaciones de alto impacto cautiven a la población en la mejora. Algunas mejoras son de largo plazo como las obras monumentales de infraestructura otras son inmediatas.
De ahí que para los legisladores la construcción de futuro sea mas facíl por eso duele que la postergación de las soluciones no sean discutidas suficientemente, cada uno de los temas implican un criterio técnico debiendo verificarse todas las aristas.
Al principio de los noventa era necesario un Código Tributario como el que tenemos ahora, la disminución de tributos y la construcción de futuro de respeto a la actividad de la Administración cautivaban la atención de los claustros, hoy las modificaciones que sufrió el Código para ayudar a la recaudación son incontables y se encuentran en todo su texto.
La dolorosa descripción de la realidad en la normatividad peruana.
Hoy la norma madre esta articulada adecuadamente con las normas tributarias impositivas en un Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N.° 133-2013-EF, sin embargo coexisten con otros sistemas en una nube indpendiente suspendida a tal forma que tiene una altura que la desprende de todos los demás sistemas a pesar que el artículo 74 de la Constitución señala recauda pero respetando los derechos humanos.
De esta forma coexiste el Código Tributario, ballena en este mar de normas, en el sistema tributario pero con otras normas ballena. El huachafamente denominado espectro de normas del ordenamiento jurídico peruano tiene otras normas ballena en como el Decreto Legislativo N.° 1068 Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, el Decreto Legislativo N.° 1088 Ley del Sistema de Planeamiento Estratégico del Estado, la Ley N.° 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y su versátil Plan Nacional de Modernización de la Gestión Pública, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-PCM.
Tal como indica el maestro Plazas Vega no se entiende por que algunos académicos no evalúan el sistema tributario como uno que forma parte de otro gran sistema como el presupuestal regulado en el Perú por la Ley 28411, por ejemplo si se evalúa la Ley N.° 29816 Ley de Fortalecimiento de la SUNAT la norma cumple con el deber de adscripción a un ente rector, sin embargo a veces ni siquiera es invitada a formular sus ideas para el PESEM del Ministerio de Economía y Finanzas.
Es así como esta ballena tributaria ha cursado los mares sin conversar con los demás sistemas a una altura y con una temperatura que la resfria constantemente, cada vez que le es comparada con otras, su aleta de impugnación es gruesa y esta cargada de normas especiales que la distinguen, en su momento herramientas necesarias hoy veremos, a través de la evaluación de sus instituciones si dicha aleta la ha convertido en un ser extraño, tal vez inclusive ya no parece un mamífero. Su aspecto es tal que muchas la confunden con un monstruo siendo un Moby Dick, respetada no por sus motivos si no por las consecuencias de su actuar.
Analicemos tan solo una de las instituciones que la hacen peculiar como siempre todo parte de la Constitución, la mitigación del poder del Estado mediante un sistema de evaluación por un superior jerárquico que a su vez es evaluado luego a nivel judicial:
La Constitución Política del Perú señala:
Artículo 47°.- La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales.
Artículo 148°.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
La norma es clara el ciudadano puede defender su argumento en vía administrativa es mas debe hacerlo para luego sujetar dicho poder del Estado a la evaluación del Poder Judicial, en este caso la Procuraduria y su sistema se apersonan no puede iniciarse ningún juicio al Estado si es que primero no se notifica al Procurador, ello encuentra consonancia con la practica en la SUNAT.
Aquí la defensa de los argumentos puede conllevar a un proceso largo en dos super etapas administrativa y judicial. Pero esto es porque el ciudadano sometido a la imposición tiene derecho a probar hasta el último ante un tribunal final indepediente que tiene la razón, generando cosa juzgada.
Y decimos ciudadanos por que son las entidades las que articulan la imposición, a pesar de esta lógica ancestral, en el Perú al igual cuasi solo al igual que Honduras se ha estimado que la SUNAT puede ser afectada por el Poder del Estado. Como si la autonomía pudiera mellarse via Resolución del Tribunal Fiscal (RTF), se le ha concedido una herramienta más.
Si bien convergen las normas armoniosamente en las competencias el Código Tributario regula la legitimidad para obrar activa en el artículo 157 del Código Tributario con una especial característica:
Artículo 157°.- DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha resolución podrá impugnarse mediante el Proceso Contencioso Administrativo, el cual se regirá por las normas contenidas en el presente Código y, supletoriamente, por la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
La demanda podrá ser presentada por el deudor tributario ante la autoridad judicial competente, dentro del término de tres (3) meses computados a partir del día siguiente de efectuada la notificación de la resolución debiendo contener peticiones concretas.
La presentación de la demanda no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la Administración Tributaria.
La Administración Tributaria no tiene legitimidad para obrar activa. De modo excepcional, la Administración Tributaria podrá impugnar la resolución del Tribunal Fiscal que agota la vía administrativa mediante el Proceso Contencioso Administrativo en los casos en que la resolución del Tribunal Fiscal incurra en alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10° de la Ley N ° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Aquí no existe problema dado que el Congreso establece cuales son los intereses del Estado y este se articula, se relaciona, se imbrica (término colombiano), se alinea al Decreto Legislativo N.° 1068, Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado señala:
Artículo 5 Principios Rectores
La Defensa Jurídica del Estado se rige por los siguientes principios:
Legalidad: Los Procuradores Públicos y abogados del Sistema de Defensa Jurídica del Estado están sometidos a la Constitución, a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico.
Autonomía funcional: La Defensa Jurídica del Estado se ejerce por medio de los Procuradores Públicos, quienes actúan con autonomía en el ejercicio de sus funciones, quedando obligados a cumplir los principios rectores del sistema.
()
g) Especialización: Se garantiza y preserva la especialización de los Procuradores Públicos.
La transversalidad institucional funciona a tal grado que los Procuradores deben gestionar entre si la solución, el sistema señala que antes de demandarse entre instituciones o cuando dos instituciones son coparte deben articular su defensa coordinando entre los procuradores especializados.
Los Sistemas involucrados en la Gestión de la Defensa Judicial del Estado en el ámbito Especializado Tributario.
En la actividad de la Procuraduría de la SUNAT convergen cuatro Sistemas alineados o imbricados en una relación cuyo rumbo cambió en el año 2001.
Los dos primeros Sistemas nuevos y son administrativos: de Planeamiento Estratégico del Estado (SINAPLAN) que se encuentra íntimamente ligado al Sistema de Modernización de la Gestión Pública del Estado este último que tiene efectos con todos los demás sistemas interrelacionados.
El Segundo Sistema es el Tributario cuyo problema público de evasión es solucionado con las normas que defiende el Procurador Público de la SUNAT.
El Tercer Sistema es administrativo y es el de la Defensa Jurídica del Estado, el mismo que sustenta los principios rectores de la Legalidad, la Autonomía y la Especialidad de la Procuraduría.
La conexidad de los dos primeros Sistemas es mayor y su evaluación en el presente informe se sustenta en la Ley 27658, que ordena que la gestión del Estado se realice con privilegio al servicio del ciudadano y tiene como acción principal lo indicado en el inciso d) del artículo 5 respecto la eliminación de la duplicidad o superposición de competencias con el fin de dar mayor eficiencia en la utilización de los recursos. Es así que se reguló el Poder Ejecutivo con la Ley 29158, estableciendo la necesidad generar adscripción en el artículo 31 y 33 en el año 2002, situación que cumplió la SUNAT cuando se puso en vigencia la Ley 29816 a partir del año 2012.
Así, en relación con los procesos judiciales tributarios la SUNAT actualmente se encuentra cumpliendo las funciones como ente técnico especializado debiendo realizarlas de conformidad a las Disposiciones incluidas en Decreto Supremo emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas. Como consecuencia de esta organización acorde a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el Decreto Legislativo N° 1088 y la Directiva General del Proceso de Planeamiento (SINAPLAN) aprobado por Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 01-2014-CEPLAN-PCD, se promueve el perfeccionamiento de los sistemas administrativos y no administrativos, las cuales incluyen a las funciones de la SUNAT, y por tanto de su Procuraduría Pública por expreso mandato de los incisos a) y g) del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1068.
El Plan Nacional de Modernización de la Gestión Pública aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-PCM señala:
2.1. La visión: un Estado moderno al servicio de las personas
a. Orientación al ciudadano
La razón de ser de la gestión pública es servir a los ciudadanos. Ello significa que el Estado y sus entidades deben definir sus prioridades e intervenciones a partir de las necesidades ciudadanas y en función de ello, establecer las funciones y los procesos de gestión que permitan responder más y mejor a esas necesidades con los recursos y capacidades disponibles en cada momento presente.
()
d. Transparencia, rendición de cuentas y ética pública
Los funcionarios públicos deben servir a los intereses de la Nación, procurar aumentar la eficiencia del Estado para brindar una mejor atención a los ciudadanos y actuar con probidad, idoneidad, veracidad, justicia, equidad, lealtad y respeto al Estado de Derecho y a la dignidad de las personas.
2.3. Objetivos de la política
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública tiene el siguiente objetivo general: Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país.
Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:
Articulación intergubernamental e intersectorial
Las entidades públicas deben planificar y ejecutar sus acciones de manera articulada, tanto a nivel de los sectores, de los sistemas administrativos como entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación y la coordinación continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre sí de otras formas posibles, para poder responder a las demandas ciudadanas con efi ciencia y de manera oportuna. ()
Resulta difícil saber como este sistema puede generar cambios dado que la actividad recaudativa y fiscalizadora no suele darle la razón al ciudadano usuario, pero ello no quiere decir que se deje cumplir el sistema, aquí hay un usuario en el caso y los demás usuarios que si pagan y si declaran correctamente en la fecha de vecimiento correcta a quienes no se les puede defraudar dándole la razón a quien se aprovecha y no cancela a tiempos sus tributos por razones individuales que solo lo benefician a él. Es decir el ciudadano en este contexto es la colectividad, pero no por ello el ciudadano usuario del caso deja de de ser ciudadano por lo que la tarea no es imposible teniendo un grado dificultad que solo la experiencia puede manejar.
Las razones del sistema tributario.
El Código Tributario es la norma que contiene los principios generales, instituciones, procedimientos y normas del ordenamiento jurídico-tributario, e incluye entre sus disposiciones, aquellas referidas a la regulación de la legitimidad para obrar activa del Estado en materia tributaria, norma que excepcionalmente le permite a la SUNAT desde el año 1992 iniciar proceso judicial en contra del Estado y del deudor tributario a fin de revertir los efectos de una Resolución del Tribunal Fiscal, tan solo en los casos en que acredite causal de nulidad establecida en la Ley N.° 27444.
La evaluación de la idoneidad legal de la medida excepcional encuentra un contexto cambiante en el tiempo debido al perfeccionamiento de las normas de Gestión Pública requiriendo que la toma de decisión de iniciar, continuar, desarrollar o extinguir instituciones del subsistema impugnativo tributario, se presente a la luz del rol del Estado definido en las normas del espectro jurídico que han prevalecido a pesar de los cambios de gobierno.
Resulta necesario evaluar si la excepción a la no legitimidad para obrar activa de la SUNAT constituye una norma que:
Incrementa el nivel de complejidad del sistema tributario.
Acrecienta los conflictos de interés en vez de disminuirlos.
Impide la interacción entre el ciudadano y el Estado.
Constituye un servicio innecesario y no plenamente justificado.
Disminuye la competitividad de los operadores de la economía peruana.
Es preciso señalar que en toda entidad del Estado es necesario el control por lo que en el caso se dude de la idoneidad de los vocales en la redacción y decisión de las RTFs es necesario fiscalizar sus incrementos patrimoniales y su desenvolvimiento moral en la medida que se encuentra dirimiendo en forma independiente, imparcial e impartialmente la correcta aplicación de la norma tributaria. No cabe duda que dichas decisiones puede socacar el tesoro y crear forados en el presupuesto público sin embargo de eso se trata, de escoger a quienes sean concientes en balancear las virtudes colectivas de las normas tributarias con el adecuado ejercicio del poder por parte de las instituciones tributarias.
El papel de la SUNAT fue cuidar las metas recaudativas cuestionando las actividades de emisión del Tribunal Fiscal, sin embargo dicho rol solo le compete al MEF debiendo sancionar, investigar, fiscalizar la actividad de sus vocales garantizando una emisión independiente eliminando la posibilidad de corrupción al interior de su entidad. Dicha labor no le compete al ente recaudador dado que toda resolución anulada por el Poder Judicial debió generar responsabilidad respectiva en el vocal respectivo situación que hasta la fecha entendemos no a ocurrido o no se ha difundido que es al final lo mismo por no transparente y por ello no moderno.
La necesidad de evaluar es justamente transparente para los ciudadanos todas las decisiones del Estado y ello incluye todas las actividades de impugnación y sus resultados.
A pesar del poder de usar la excepción no se ha llegado a mayores al parecer los años que transitan los expediente en el Poder Judicial no afectan a nadie y eso es lo que se nos quiere hacer creer. Dado que nadie evalua podemos seguir enfrentándonos en juicio por que las decisiones del Poder Judicial no se conocerán de acá a seis años
Armonizando los sistemas, evaluación de la construcción de futuro en el ámbito tributario: la excepción a la legitimidad para obrar activa del Estado
Genera competitividad la excepción establecida en el cuarto párrafo del artículo 157 del Código Tributario.?
SUNAT hoy convive articulando su sistema tributario con otras instituciones de otro sistema por ejemplo el comprobante de pago coexiste con las normas del consumidor, su virtualización a soporte magnético ha animado a operadores remoras de empresas de telefonía a operar en el país. Campañas que abaratan la emisión del comprobante son un factor determinante para la competitividad del páis y ofrecen tarifas bajas como tuenti o virgin móvil generando mas competencia y por ello bienestar en la comparación de servicios y precios.
Sin embargo, mientras que el país avanzó incorporando sistemas administrativos para perfeccionar la eficacia y eficiencia del Estado, esta mala cosutmbre de que el congreso delegue funciones a otro poder nos ha pagado factura. El sistema tributario no se ha actualizado no por culpa de los servidores de la SUNAT si no porque el congreso no se animó a cumplir la labor que la constitución que le encomendó, esto no compete al poder ejecutivo, mejorar las condiciones de competitividad a la luz de economistas de talla mundial, entre ellos Fukuyama, indican que el Estado hoy debe ser capaz de brindar las condiciones para que la economía genere la suficiente riqueza, el Estado no genera la riqueza (la acumula pero no la produce), la riqueza la genera los operadores en el mercado, pero eso solo se puede hacer realidad cuando hay estas tres tareas cumplidas:
La descripción de la realidad se debe hacer desde los claustros académicos quienes no deben renunciar a analizarlo todo. Las tesis universitarias deben diagnosticas la enfermedad estatal, evaluar las soluciones posibles al resfrio público.
La solución de los problemas públicos y su implementación debe ser encargada a personal altamente especializado, solo deben asumir los puestos de dirección de las entidades clave personas con reconocimiento pública y experiencia asertiva demostrada.
La población debe odiar la corrupción, no se puede demostrar que el sistema esta mejorando a personas que no entienden lo que se mejora. Si la corrupción beneficia a muchos porque sería un problema. Es un tremendo problema causado por años de silencio, hoy el servidor y el funcionario deben aliarse con otros para señalar las cosas deben cambiar y explicar que de bueno traen los cambios que proponen de tal forma que al explicarlo un niño de seis años lo entienda.
Esto implica un esfuerzo y horas hombre tremendo combinada con la suficiente habilidad social y con presentaciones de alto impacto cautiven a la población en la mejora. Algunas mejoras son de largo plazo como las obras monumentales de infraestructura otras son inmediatas.
De ahí que para los legisladores la construcción de futuro sea mas facíl por eso duele que la postergación de las soluciones no sean discutidas suficientemente, cada uno de los temas implican un criterio técnico debiendo verificarse todas las aristas.
Al principio de los noventa era necesario un Código Tributario como el que tenemos ahora, la disminución de tributos y la construcción de futuro de respeto a la actividad de la Administración cautivaban la atención de los claustros, hoy las modificaciones que sufrió el Código para ayudar a la recaudación son incontables y se encuentran en todo su texto.
La dolorosa descripción de la realidad en la normatividad peruana.
Hoy la norma madre esta articulada adecuadamente con las normas tributarias impositivas en un Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N.° 133-2013-EF, sin embargo coexisten con otros sistemas en una nube indpendiente suspendida a tal forma que tiene una altura que la desprende de todos los demás sistemas a pesar que el artículo 74 de la Constitución señala recauda pero respetando los derechos humanos.
De esta forma coexiste el Código Tributario, ballena en este mar de normas, en el sistema tributario pero con otras normas ballena. El huachafamente denominado espectro de normas del ordenamiento jurídico peruano tiene otras normas ballena en como el Decreto Legislativo N.° 1068 Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, el Decreto Legislativo N.° 1088 Ley del Sistema de Planeamiento Estratégico del Estado, la Ley N.° 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y su versátil Plan Nacional de Modernización de la Gestión Pública, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-PCM.
Tal como indica el maestro Plazas Vega no se entiende por que algunos académicos no evalúan el sistema tributario como uno que forma parte de otro gran sistema como el presupuestal regulado en el Perú por la Ley 28411, por ejemplo si se evalúa la Ley N.° 29816 Ley de Fortalecimiento de la SUNAT la norma cumple con el deber de adscripción a un ente rector, sin embargo a veces ni siquiera es invitada a formular sus ideas para el PESEM del Ministerio de Economía y Finanzas.
Es así como esta ballena tributaria ha cursado los mares sin conversar con los demás sistemas a una altura y con una temperatura que la resfria constantemente, cada vez que le es comparada con otras, su aleta de impugnación es gruesa y esta cargada de normas especiales que la distinguen, en su momento herramientas necesarias hoy veremos, a través de la evaluación de sus instituciones si dicha aleta la ha convertido en un ser extraño, tal vez inclusive ya no parece un mamífero. Su aspecto es tal que muchas la confunden con un monstruo siendo un Moby Dick, respetada no por sus motivos si no por las consecuencias de su actuar.
Analicemos tan solo una de las instituciones que la hacen peculiar como siempre todo parte de la Constitución, la mitigación del poder del Estado mediante un sistema de evaluación por un superior jerárquico que a su vez es evaluado luego a nivel judicial:
La Constitución Política del Perú señala:
Artículo 47°.- La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales.
Artículo 148°.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
La norma es clara el ciudadano puede defender su argumento en vía administrativa es mas debe hacerlo para luego sujetar dicho poder del Estado a la evaluación del Poder Judicial, en este caso la Procuraduria y su sistema se apersonan no puede iniciarse ningún juicio al Estado si es que primero no se notifica al Procurador, ello encuentra consonancia con la practica en la SUNAT.
Aquí la defensa de los argumentos puede conllevar a un proceso largo en dos super etapas administrativa y judicial. Pero esto es porque el ciudadano sometido a la imposición tiene derecho a probar hasta el último ante un tribunal final indepediente que tiene la razón, generando cosa juzgada.
Y decimos ciudadanos por que son las entidades las que articulan la imposición, a pesar de esta lógica ancestral, en el Perú al igual cuasi solo al igual que Honduras se ha estimado que la SUNAT puede ser afectada por el Poder del Estado. Como si la autonomía pudiera mellarse via Resolución del Tribunal Fiscal (RTF), se le ha concedido una herramienta más.
Si bien convergen las normas armoniosamente en las competencias el Código Tributario regula la legitimidad para obrar activa en el artículo 157 del Código Tributario con una especial característica:
Artículo 157°.- DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La resolución del Tribunal Fiscal agota la vía administrativa. Dicha resolución podrá impugnarse mediante el Proceso Contencioso Administrativo, el cual se regirá por las normas contenidas en el presente Código y, supletoriamente, por la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
La demanda podrá ser presentada por el deudor tributario ante la autoridad judicial competente, dentro del término de tres (3) meses computados a partir del día siguiente de efectuada la notificación de la resolución debiendo contener peticiones concretas.
La presentación de la demanda no interrumpe la ejecución de los actos o resoluciones de la Administración Tributaria.
La Administración Tributaria no tiene legitimidad para obrar activa. De modo excepcional, la Administración Tributaria podrá impugnar la resolución del Tribunal Fiscal que agota la vía administrativa mediante el Proceso Contencioso Administrativo en los casos en que la resolución del Tribunal Fiscal incurra en alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10° de la Ley N ° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Aquí no existe problema dado que el Congreso establece cuales son los intereses del Estado y este se articula, se relaciona, se imbrica (término colombiano), se alinea al Decreto Legislativo N.° 1068, Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado señala:
Artículo 5 Principios Rectores
La Defensa Jurídica del Estado se rige por los siguientes principios:
Legalidad: Los Procuradores Públicos y abogados del Sistema de Defensa Jurídica del Estado están sometidos a la Constitución, a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico.
Autonomía funcional: La Defensa Jurídica del Estado se ejerce por medio de los Procuradores Públicos, quienes actúan con autonomía en el ejercicio de sus funciones, quedando obligados a cumplir los principios rectores del sistema.
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g) Especialización: Se garantiza y preserva la especialización de los Procuradores Públicos.
La transversalidad institucional funciona a tal grado que los Procuradores deben gestionar entre si la solución, el sistema señala que antes de demandarse entre instituciones o cuando dos instituciones son coparte deben articular su defensa coordinando entre los procuradores especializados.
Los Sistemas involucrados en la Gestión de la Defensa Judicial del Estado en el ámbito Especializado Tributario.
En la actividad de la Procuraduría de la SUNAT convergen cuatro Sistemas alineados o imbricados en una relación cuyo rumbo cambió en el año 2001.
Los dos primeros Sistemas nuevos y son administrativos: de Planeamiento Estratégico del Estado (SINAPLAN) que se encuentra íntimamente ligado al Sistema de Modernización de la Gestión Pública del Estado este último que tiene efectos con todos los demás sistemas interrelacionados.
El Segundo Sistema es el Tributario cuyo problema público de evasión es solucionado con las normas que defiende el Procurador Público de la SUNAT.
El Tercer Sistema es administrativo y es el de la Defensa Jurídica del Estado, el mismo que sustenta los principios rectores de la Legalidad, la Autonomía y la Especialidad de la Procuraduría.
La conexidad de los dos primeros Sistemas es mayor y su evaluación en el presente informe se sustenta en la Ley 27658, que ordena que la gestión del Estado se realice con privilegio al servicio del ciudadano y tiene como acción principal lo indicado en el inciso d) del artículo 5 respecto la eliminación de la duplicidad o superposición de competencias con el fin de dar mayor eficiencia en la utilización de los recursos. Es así que se reguló el Poder Ejecutivo con la Ley 29158, estableciendo la necesidad generar adscripción en el artículo 31 y 33 en el año 2002, situación que cumplió la SUNAT cuando se puso en vigencia la Ley 29816 a partir del año 2012.
Así, en relación con los procesos judiciales tributarios la SUNAT actualmente se encuentra cumpliendo las funciones como ente técnico especializado debiendo realizarlas de conformidad a las Disposiciones incluidas en Decreto Supremo emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas. Como consecuencia de esta organización acorde a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, el Decreto Legislativo N° 1088 y la Directiva General del Proceso de Planeamiento (SINAPLAN) aprobado por Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 01-2014-CEPLAN-PCD, se promueve el perfeccionamiento de los sistemas administrativos y no administrativos, las cuales incluyen a las funciones de la SUNAT, y por tanto de su Procuraduría Pública por expreso mandato de los incisos a) y g) del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1068.
El Plan Nacional de Modernización de la Gestión Pública aprobado por Decreto Supremo N° 004-2013-PCM señala:
2.1. La visión: un Estado moderno al servicio de las personas
a. Orientación al ciudadano
La razón de ser de la gestión pública es servir a los ciudadanos. Ello significa que el Estado y sus entidades deben definir sus prioridades e intervenciones a partir de las necesidades ciudadanas y en función de ello, establecer las funciones y los procesos de gestión que permitan responder más y mejor a esas necesidades con los recursos y capacidades disponibles en cada momento presente.
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d. Transparencia, rendición de cuentas y ética pública
Los funcionarios públicos deben servir a los intereses de la Nación, procurar aumentar la eficiencia del Estado para brindar una mejor atención a los ciudadanos y actuar con probidad, idoneidad, veracidad, justicia, equidad, lealtad y respeto al Estado de Derecho y a la dignidad de las personas.
2.3. Objetivos de la política
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública tiene el siguiente objetivo general: Orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país.
Para lograrlo se plantea los siguientes objetivos específicos:
Articulación intergubernamental e intersectorial
Las entidades públicas deben planificar y ejecutar sus acciones de manera articulada, tanto a nivel de los sectores, de los sistemas administrativos como entre los niveles de gobierno, fomentando la comunicación y la coordinación continuas, asociando sus recursos y capacidades o cooperando entre sí de otras formas posibles, para poder responder a las demandas ciudadanas con efi ciencia y de manera oportuna. ()
Resulta difícil saber como este sistema puede generar cambios dado que la actividad recaudativa y fiscalizadora no suele darle la razón al ciudadano usuario, pero ello no quiere decir que se deje cumplir el sistema, aquí hay un usuario en el caso y los demás usuarios que si pagan y si declaran correctamente en la fecha de vecimiento correcta a quienes no se les puede defraudar dándole la razón a quien se aprovecha y no cancela a tiempos sus tributos por razones individuales que solo lo benefician a él. Es decir el ciudadano en este contexto es la colectividad, pero no por ello el ciudadano usuario del caso deja de de ser ciudadano por lo que la tarea no es imposible teniendo un grado dificultad que solo la experiencia puede manejar.
Las razones del sistema tributario.
El Código Tributario es la norma que contiene los principios generales, instituciones, procedimientos y normas del ordenamiento jurídico-tributario, e incluye entre sus disposiciones, aquellas referidas a la regulación de la legitimidad para obrar activa del Estado en materia tributaria, norma que excepcionalmente le permite a la SUNAT desde el año 1992 iniciar proceso judicial en contra del Estado y del deudor tributario a fin de revertir los efectos de una Resolución del Tribunal Fiscal, tan solo en los casos en que acredite causal de nulidad establecida en la Ley N.° 27444.
La evaluación de la idoneidad legal de la medida excepcional encuentra un contexto cambiante en el tiempo debido al perfeccionamiento de las normas de Gestión Pública requiriendo que la toma de decisión de iniciar, continuar, desarrollar o extinguir instituciones del subsistema impugnativo tributario, se presente a la luz del rol del Estado definido en las normas del espectro jurídico que han prevalecido a pesar de los cambios de gobierno.
Resulta necesario evaluar si la excepción a la no legitimidad para obrar activa de la SUNAT constituye una norma que:
Incrementa el nivel de complejidad del sistema tributario.
Acrecienta los conflictos de interés en vez de disminuirlos.
Impide la interacción entre el ciudadano y el Estado.
Constituye un servicio innecesario y no plenamente justificado.
Disminuye la competitividad de los operadores de la economía peruana.
Es preciso señalar que en toda entidad del Estado es necesario el control por lo que en el caso se dude de la idoneidad de los vocales en la redacción y decisión de las RTFs es necesario fiscalizar sus incrementos patrimoniales y su desenvolvimiento moral en la medida que se encuentra dirimiendo en forma independiente, imparcial e impartialmente la correcta aplicación de la norma tributaria. No cabe duda que dichas decisiones puede socacar el tesoro y crear forados en el presupuesto público sin embargo de eso se trata, de escoger a quienes sean concientes en balancear las virtudes colectivas de las normas tributarias con el adecuado ejercicio del poder por parte de las instituciones tributarias.
El papel de la SUNAT fue cuidar las metas recaudativas cuestionando las actividades de emisión del Tribunal Fiscal, sin embargo dicho rol solo le compete al MEF debiendo sancionar, investigar, fiscalizar la actividad de sus vocales garantizando una emisión independiente eliminando la posibilidad de corrupción al interior de su entidad. Dicha labor no le compete al ente recaudador dado que toda resolución anulada por el Poder Judicial debió generar responsabilidad respectiva en el vocal respectivo situación que hasta la fecha entendemos no a ocurrido o no se ha difundido que es al final lo mismo por no transparente y por ello no moderno.
La necesidad de evaluar es justamente transparente para los ciudadanos todas las decisiones del Estado y ello incluye todas las actividades de impugnación y sus resultados.
A pesar del poder de usar la excepción no se ha llegado a mayores al parecer los años que transitan los expediente en el Poder Judicial no afectan a nadie y eso es lo que se nos quiere hacer creer. Dado que nadie evalua podemos seguir enfrentándonos en juicio por que las decisiones del Poder Judicial no se conocerán de acá a seis años
sábado, 3 de septiembre de 2016
¿El Sistema tributario con sus instituciones solución el
problema?
Porque rechazamos La clasificación y naturaleza de la
Contribución como tributo y como recurso para fiscal. Acercando el ciudadano al tributo.
Carlos Flores
Una de las ventajas superiores de ser profesor es el contacto con los alumnos, mentes frescas evaluando las instituciones que se usan para afectar la capacidad contributiva de los usuarios de la administración tributaria. Con ellos se puede analizar palabra por palabra la norma y su aplicación práctica, cono enésimas vertientes.
Si el ciudadano que se sufre el tributo es un usuario del sistema tributario, este último ¿qué es? una política creada para verificar que todos colaboren con su cuota. El sistema se crea porque, por más vergonzoso que suene, en nuestra especie humana hay quienes no piensan en colectivo y por más que están incluidos en la sociedad, fomentan su autoexclusión señalando “n” razones para no participar con su aporte.
Una de esas instituciones es la contribución, que es el patito feo de la tributación ni los tributaristas quieren hablar de él. El tributarista peruano prefiere señalar bueno ahí tienen al Senati y al Sencico, y ahí nomás lo dejan.
Hoy en el Perú es necesario profundizar en su estudio dado que hay muchas figuras que se le parecen y cuando ya estas apunto de calificarlo como tributo te das cuenta que la norma, si la ley, esa cosa que la hace vigente tan importante tiene un desorden propio de épocas de convulsión.
¿Que Ley? Pues el Código Tributario, que ha tenido que ser reinventado para poder satisfacer las necesidades del sistema, tiene una redacción deficiente cuando define las instituciones y eso se debe, como siempre, por que se ensambló con diferentes criterios de clasificación, lo bueno es que la administración ha podido continuar su labor, con mucha creatividad, a pesar de este escollo.
La clasificación del Código.
Como sabemos todos, la norma señala que los tributos son
tres taxativamente, ese es el primer error para nuestros tiempo; para los años
90 del siglo pasado si era importante, el desorden de los gobiernos belaundista
y aprista de los 80 provocado por esta imprescriptible costumbre del legislador
peruano de no trabajar en hacer normas tributarias recaudaron una flojera
inmensa que se desembocó en entidades que creaban sus propias fuentes de
ingreso; teníamos entidades que malgastaban sus ingresos en su administraciones
recaudadoras que eran más caras que lo que recaudaban y ello sumando una
generosa y escandalosa cantidad de tributos o seudo tributos, desquicio el buen
gusto, por lo que el Título Preliminar vigente hace numerus clausus (impide
crear más tipos de tributo)[1].
Si señores, en vez de
decir oye lo que ha hecho ese hermano de la familia desubicado no se debe hacer,
intensamente se le quitó a todos los hermanos la facultad de ser creativos en
el esfuerzo de generar situaciones de recaudación, y eso explica el miedo de
generar reconocimiento a los ciudadanos, el Perú se ha demorado tiempo en
aceptar que hay otras formas de recaudación diferentes a las dinerarias. Pero
lo bueno es que la realidad rebalsó el orden jurídico y nadie ha cuestionado
las obras públicas privadas ni las normas de obras por impuestos.
En fin veamos de qué trata esta clasificación tripartita del Código.
Toma la primera institución y señala que el impuesto pagado no genera ninguna contraprestación a favor del contribuyente[2]. Cosa muy macabra, porque tiene lógica en un Estado corrupto que mantiene algunos profesores de colegio público, sin exigirle que sea no solo bueno sino excelente porque está criando a nuestro futuro y de este futuro depende la grandeza de mi país. Es verdad, de este profesor (como presencia de Estado) pagado con los impuestos ningún contribuyente ni siquiera el alumno recibe algo.
Es decir, pago y no recibo nada de los que viven del ingreso corriente (tributos), dado que con este dinero se invierte en el gasto corriente (remuneraciones de los trabajadores del Estado).
Por eso sostengo que es una redacción desgraciada, porque no tiene gracia que el que paga un impuesto no solo sienta que no reciba nada, sino que el que lo recibe varias veces ha creído que se lo puede llevar como si fuera propio.
Dado que es una redacción infeliz debe ser cambiada pero analicemos su presencia en forma taxonómica, es decir, discriminatoria ¿Qué utilidad puede tener el clasificar el tributo asi?.
Pues en los países latinoamericanos se ha creado algo que en gestión pública, se llama el cuero de chancho, es aquel desinterés del burócrata en no querer mejorar las cosas porque el sentido de la necesidad de urgencia no tiene conexión con la noción de continuidad en el puesto de trabajo (en el
Perú le llaman estabilidad laboral). Es decir no hay necesidad de cambiar, porque nadie se lo exige y nadie lo evalúa a tal grado que en el Peru se le haya insinuado al contribuyente que no tiene que exigir nada, aun si pagas los impuestos que la ley indica, y eso quiere decir que para el burócrata, para el empleado público no hay el concepto anglosajón de enforcement. No está obligado a la mejora continua, salvo y si solo si cuando alguien escandalosamente se lo pide en forma televisiva afectando su futuro puesto en el Banco Mundial.
La única utilidad de dicha clasificación es que favorece a la cosa pública mal concebida, ahí donde el Estado es un fin en sí mismo y donde la burocracia esa mancha de trabajadores con continuidad laboral asegurada a tal grado que han monarquizado su organización interna con Falsas jerarquías verticalizadas. En este tipo de Estado ni el contribuyente que paga puede exigirle nada al Estado.
A pesar de ello, todos sabemos que el Estado fue creado para cubrir necesidades que ahora vía sistemas se evalúan y se solucionan los problemas públicos, pero me temo que la única razón insuficiente de dicha clasificación legal obedece a la necesidad de reducir la familia de instituciones a pocos conceptos y reducidas instituciones. Es decir, el Impuesto es un tributo que los ciudadanos no se pueden negar aobedecer, es general, es aplicable a todos no hay quien pueda señalar que por no estar de acuerdo pueda dejar de pagarlo. En este caso, la justificación recaudatoria es nuestra pertenencia solidaria por el territorio, que ya tiene una infraestructura por lo que es consecuente que el Estado pueda imponer Tributo a pesar que dicho ciudadano no haya estado de acuerdo o no reciba tangiblemente nada o directamente nada.
Sabemos que ese ciudadano está recibiendo un dni y es incluido en el sistema, que genera bienestar (aquel que se manifiesta solo cuando es ausente el Estado) que le permite identificarse como peruano y que para desarrollarse usa bienes públicos de aqui, y para vivir como por ejemplo el sistema de alcantarillado cosa pública que usa todos los días. Es reciprocidad y es solidaridad (y no solo es un deber de contribuir)
Por ello, la redacción analizada, no responde a la realidad, lo bueno es que este tributo en su vertiente renta y de valor agregado sostiene al país, este mal o bien redactado en la norma II de nuestro Título Preliminar de nuestro Código Tributario.
Tasa, como segundo supuesto clasificatorio en este caso, el contribuyente si solicita necesita y se le
da algo tangible a cambio de su pago por lo que a clasificación es plena en este tipo de tributo. Pero el Código no recoge la clasificación en el impuesto, lo hace tan solo en la tasa.
En la tercera, en la contribución, por su naturaleza la clasificación me indica que en este tributo el contribuyente recibe algo en forma indirecta, es decir, no lo pide, es necesario y por ello se realiza una obra pública o actividad que lo beneficia en forma indirecta no tangible.
Pero cuando vemos como se ha redactado el código, en la
clasificación las palabras escogidas se refieren a una clasificación distinta a
la comentada.
Se señala que el hecho generador[3] está vinculado a un beneficio indirecto que proviene de una obra o actividad, es decir no se hace alusión al destino del tributo sino como se entra en su ámbito de aplicación para generar la obligación.
Cuando llega a ese punto la hipótesis de incidencia no es
importante pero al llegar al inciso b) de la Norma II, adquiere relevancia, aunque cuando íbamos por
un camino indicado por el inciso que hablaba de finalidad o destino del tributo
pagado, Bipolaridad intensa que desordena la constelación normativa, o algo si
como algunos la llaman.
En ese sentido, la obra o actividad pública es el hecho generador y eso no era necesariamente el criterio de clasificación inicial existiendo en forma acreditada un legislador bipolar.
Por ello, hay un desencuentro entre el ciudadano y el tributo en el Perú, no puedes leerlo sin cuestionarlo, y el ciudadano necesita un abogado que le explique porque las palabras no describen la naturaleza. Es decir, dice gato pero vez un perro o algo tan antitécnico como eso.
Ahora bien tremendo bolondrón surgio cuando era necesario incorporar el Essalud y la ONP (jaleo que se vivió entre el 2000 y el 2004) puesto que no encajaban en ninguna de las tres descripciones, añadiendo a la parafiscalidad carácter paranormal.
Los tributaristas describen bien las instituciones pero el Código desata un infierno lingüístico cuando se lee su clasificación, a tal grado que se recurrió a un reputado novel profesor que colocó los aportes en tres informes consecutivos en el tiempo, el primero señalando que eran impuestos, el segundo como informe señalaba contribución hasta que alguien le paso una copia del libro de Ataliba y relinchó un tercer informe señalando eruditamente que eran recursos parafiscales.
Volvamos a la tributación, luego de dicha aventura paralaboral, y señalemos sin temor desde el punto de vista de la naturaleza recaudativa de la ONP y Essalud que son formas de contribución, en una la solidaridad de las generaciones de las presentes a las futuras o viceversa y el otro en lo potencial de estar enfermo, los trabajadores en el futuro reciben beneficios indirectos y así sus empleadores.
Desde el punto de vista técnico tributario, el tributarista debe informar la mala redacción del Código y señalar que ha excluido varias formas de contribución y que por ello en el Perú por alguna insana coincidencia el acreedor tributario no es el Estado como tesoro (principio de evaluación unitaria del gasto) sino como entidad ONP o Essalud no solo es parafixal sino que para el código no es tributo porque el hecho generador es una remuneración pagada por servicios y no el beneficio.
Así de urgente se necesita redactar la norma nueva para que el ciudadano por lo menos el que lo paga entienda que:
1 Puede fiscalizar al Estado en el correcto destino con alto
desempeño de su dinero.
2 Que los burocratas no lo son, son ejecutivos que obran a
favor de todos los ciudadanos incluyendo
a los que contribuyentes que pagan
3 Que la norma y el
Estado lo idolatra por hacer posible, cuando paga lo debido, este hermoso sueño
llamado Perú desarrollado carente de pobreza.
Tal como está redactado el Código no se puede hacer que el ciudadano odie la corrupción en este contexto lo asimila se adapta y lo acepta, no se puede describir la realidad académicamente en forma simple no compleja para que todos lo entiendan y no se puede lograr que ciudadanos altamente calificados dirijan al Estado dado que la supuesta técnica esta oculta y no es transparente y por lo tanto no es moderna. (Tres requisitos señalados por Fukuyama en Trust)
Si nuestros esforzados ejecutivos de la administración tributaria tienen que lidiar con este tema incluyendo a la ONP y al Essalud en el quinto párrafo de la norma II desde el año 2004 se recauda con esta realidad paranormal, el cambio es necesario en forma disruptiva dado que no es facíl de explicar a nuestros futuros ciudadanos, si esos con los que se disfrutara de una situación sostenible futura.
Dichos recursos parafiscales si son entendidos como beneficios futuros tendrán un mejor entendimiento social y tan solo una mejor redacción permitirá su difusión y aceptación.
Muchos dijeron no es importante, pasadas dos décadas y un poco más, sabemos que lo no didáctico no cala y lo que tenemos es un Código que genera más elusores y evasores que contribuyentes activos y comprometidos. El Código con esa redacción genera mas freeriders que ciudadanos concientes.
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Este
Código rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos. Para estos
efectos, el término genérico tributo comprende:
|
[2]
a) Impuesto:
Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en
favor del contribuyente por parte del Estado.
|
[3]
tiene como hecho generador
la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado
en el contribuyente
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